Propiedad privada, territorio y recursos estratégicos en la construcción del Estado-nación argentino
Ensayo de Ciencias Políticas
Resumen
La relación entre propiedad privada, territorio y soberanía constituye uno de los problemas clásicos de la ciencia política moderna. En las sociedades contemporáneas, la tierra no es únicamente un bien económico susceptible de apropiación privada: constituye también una dimensión material del territorio sobre el cual se ejerce la soberanía estatal y contiene recursos cuya utilización puede afectar a generaciones presentes y futuras. En Argentina, esta cuestión adquiere una complejidad particular debido a la estructura federal establecida por la Constitución Nacional, que reconoce simultáneamente el derecho de propiedad, el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales y la responsabilidad estatal en materia ambiental. Este ensayo sostiene que la propiedad privada no puede ser confundida con soberanía y que una concepción democrática del Estado-nación requiere preservar la capacidad pública de regular aquellos bienes y recursos cuya importancia excede el interés individual de su titular. La cuestión central no consiste, por lo tanto, en elegir entre Estado o propietario, sino en determinar institucionalmente qué límites debe tener la propiedad cuando están comprometidos el territorio, los recursos estratégicos, el ambiente y la autonomía futura de la comunidad política.
Palabras clave: Estado-nación; soberanía; propiedad privada; territorio; recursos naturales; federalismo; Argentina.
Introducción: una pregunta aparentemente jurídica que es, en realidad, política
¿Quién decide sobre la tierra?
La pregunta parece, a primera vista, sencilla. Si una persona es propietaria de un campo, parecería lógico afirmar que tiene derecho a decidir qué hacer con él. Sin embargo, la cuestión se vuelve mucho más compleja cuando esa tierra forma parte de un territorio nacional, contiene agua, minerales, bosques o hidrocarburos, se encuentra en una zona fronteriza o cumple una función ambiental estratégica.
La propiedad privada y la soberanía responden a preguntas diferentes. La primera establece una relación jurídica entre una persona y un bien; la segunda refiere al poder político que se ejerce sobre un territorio y sobre una comunidad. Confundir ambas dimensiones conduce a una conclusión problemática: que quien posee la tierra posee también una suerte de soberanía sobre ella.
No es así.
En un Estado constitucional, el propietario posee derechos sobre un inmueble, pero esos derechos existen dentro de un orden jurídico cuya autoridad última no pertenece al individuo. La tierra puede ser privada; el territorio, en cambio, es una dimensión de la soberanía estatal.
Esta distinción adquiere una importancia particular en la Argentina, donde la Constitución Nacional combina tres principios que deben ser comprendidos conjuntamente: la protección del derecho de propiedad, el reconocimiento del dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales y la obligación pública de garantizar una utilización racional de esos recursos.
La pregunta, entonces, no debería formularse como una elección entre “el Estado o el propietario”, sino de una manera más precisa:
¿hasta dónde puede llegar el derecho de propiedad cuando están comprometidos intereses estratégicos de la comunidad nacional?
1. La tierra antes que propiedad: territorio y construcción del Estado
La aparición del Estado moderno estuvo estrechamente vinculada con la delimitación territorial. El territorio no constituye simplemente una superficie física: es uno de los elementos sobre los cuales se organiza el poder político.
Weber (1919/2009) definió al Estado moderno a partir de su pretensión de monopolizar legítimamente el uso de la fuerza dentro de un territorio determinado. En esa concepción, el territorio constituye el espacio sobre el cual se proyecta la autoridad política.
Pero la soberanía territorial no significa que todo el territorio deba ser propiedad del Estado.
Esta distinción es fundamental.
Un Estado puede reconocer extensos derechos de propiedad privada sin dejar de ejercer soberanía sobre ellos. De hecho, la propiedad privada moderna se encuentra jurídicamente constituida y protegida por el propio Estado.
El propietario no crea el derecho de propiedad por su propia voluntad. Es el orden jurídico el que determina qué significa ser propietario, cuáles son las facultades del propietario, cuáles son sus obligaciones y bajo qué circunstancias excepcionales puede limitarse o extinguirse ese derecho.
En consecuencia, existe una relación de dependencia conceptual:
la propiedad privada existe dentro del orden jurídico; la soberanía establece el marco político-jurídico dentro del cual aquella propiedad puede ejercerse.
Esto no significa que el Estado pueda disponer arbitrariamente de los bienes privados. En un Estado constitucional ocurre exactamente lo contrario: también el Estado se encuentra sometido al derecho.
2. Propiedad privada: derecho fundamental, no soberanía particular
La tradición liberal moderna otorgó a la propiedad privada un lugar central en la organización de las sociedades occidentales. Locke (1689/2006), por ejemplo, vinculó propiedad, libertad y autonomía individual.
La propiedad permitió separar una esfera de autonomía privada frente al poder político. De allí surge una de las grandes conquistas del constitucionalismo moderno: el Estado no puede disponer arbitrariamente de los bienes de los individuos.
La Constitución argentina recoge esta tradición.
El artículo 17 establece la inviolabilidad de la propiedad y dispone que la expropiación por causa de utilidad pública debe ser establecida por ley y previamente indemnizada (Constitución de la Nación Argentina, 1994).
Pero la protección constitucional de la propiedad no significa que el propietario sea soberano.
El propietario de una determinada superficie de tierra no puede crear allí un orden jurídico independiente, desconocer las leyes nacionales o provinciales, impedir el ejercicio de la autoridad pública ni apropiarse automáticamente de todos los recursos existentes en el subsuelo o de aquellos bienes que jurídicamente pertenecen al dominio público.
Podemos formular entonces una primera distinción:
El propietario tiene dominio sobre un bien; el Estado ejerce soberanía sobre el territorio.
Son categorías jurídicas y políticas diferentes.
3. El problema argentino: Nación, provincias y recursos naturales
La cuestión argentina presenta una complejidad adicional: el Estado nacional no concentra todo el poder sobre los recursos naturales.
La reforma constitucional de 1994 estableció en el artículo 124 que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios (Constitución de la Nación Argentina, 1994).
Este principio modificó sustancialmente el esquema de relaciones entre Nación y provincias.
En términos simplificados, podría pensarse que existen tres dimensiones:
Propiedad privada → corresponde al titular del inmueble, dentro de los límites legales.
Recursos naturales → sujetos al régimen establecido por la Constitución y las leyes, con dominio originario provincial.
Soberanía territorial → corresponde al Estado argentino como organización política federal.
Por eso, un propietario de un campo en Neuquén no es dueño soberano de Vaca Muerta. Del mismo modo, el propietario de un inmueble que contiene determinados recursos minerales no adquiere por el solo hecho de ser propietario del suelo un poder político absoluto sobre esos recursos.
La Constitución creó, así, una arquitectura institucional deliberadamente compleja.
El federalismo argentino distribuye poder. Pero distribuir poder también significa distribuir responsabilidades.
4. Los recursos naturales como cuestión de soberanía
La cuestión cambia cuando dejamos de mirar la tierra como mercancía y comenzamos a observarla como soporte material de una sociedad.
Agua, hidrocarburos, minerales, bosques, biodiversidad, tierras productivas y recursos pesqueros poseen características que exceden la relación entre un individuo y una cosa.
El agua constituye un ejemplo especialmente claro. El Código Civil y Comercial considera determinados cursos de agua y bienes hídricos como bienes del dominio público, excluyéndolos de la apropiación privada en los términos establecidos por el ordenamiento jurídico (Código Civil y Comercial de la Nación, 2015).
La Constitución, además, establece en su artículo 41 que las autoridades deben proveer a la utilización racional de los recursos naturales y a la preservación del patrimonio natural, cultural y de la diversidad biológica (Constitución de la Nación Argentina, 1994).
Aparece entonces un concepto decisivo: interés intergeneracional.
Un recurso natural puede ser utilizado hoy, pero las consecuencias de esa utilización pueden proyectarse durante décadas o siglos.
La pregunta política deja de ser:
“¿Quién es el dueño?”
y pasa a ser:
“¿Quién tiene derecho a decidir sobre un recurso cuyo agotamiento o deterioro afectará también a quienes todavía no pueden participar de esa decisión?”
Esta es una de las razones por las cuales la regulación estatal de los recursos naturales no constituye necesariamente una violación de la propiedad privada. Puede constituir, por el contrario, una condición para proteger derechos colectivos y futuros.
5. El territorio como patrimonio estratégico
La noción de territorio tiene, por lo tanto, una dimensión económica, política, social, ambiental y estratégica.
No todos los territorios tienen la misma importancia desde el punto de vista del interés nacional.
Una superficie rural cercana a una frontera internacional, una región con importantes reservas de agua, una zona productora de alimentos o un territorio donde se encuentran minerales críticos para la transición energética pueden adquirir una relevancia que excede ampliamente su valor de mercado.
Aquí aparece una cuestión central para cualquier Estado-nación:
¿Debe el mercado ser el único mecanismo para determinar quién controla los espacios estratégicos?
La respuesta no puede ser simplemente económica.
Los mercados asignan bienes según precios, expectativas, rentabilidad y capacidad de compra. Pero la soberanía política incorpora otras variables: seguridad, alimentación, energía, ambiente, infraestructura, defensa y autonomía tecnológica.
Un Estado puede aceptar inversión extranjera y propiedad privada y, al mismo tiempo, establecer límites respecto de determinados sectores estratégicos.
La existencia de restricciones no implica necesariamente una negación del mercado. Puede expresar una decisión política respecto de aquellos ámbitos en los cuales la sociedad considera que el interés colectivo debe prevalecer sobre la libertad contractual absoluta.
6. El caso de las tierras rurales y la cuestión de la extranjerización
La experiencia argentina con la Ley 26.737 resulta especialmente ilustrativa.
Sancionada en 2011, la denominada Ley de Tierras Rurales estableció un régimen de protección del dominio nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de tierras rurales y fijó límites para la titularidad extranjera. Entre ellos, estableció un límite general del 15 % para la titularidad extranjera sobre las tierras rurales, con restricciones adicionales en determinados ámbitos territoriales (Ley 26.737, 2011).
El argumento político que subyacía a este régimen era claro: la propiedad de la tierra podía adquirir una dimensión estratégica cuando su concentración o extranjerización comprometiera determinados intereses nacionales.
El Decreto de Necesidad y Urgencia 70/2023 dispuso posteriormente la derogación de la Ley 26.737 (Decreto 70/2023, 2023).
Sin embargo, la situación jurídica posterior no quedó reducida a una simple derogación definitiva. La propia información oficial sobre tierras rurales señala que la vigencia de la ley fue restituida mediante una medida cautelar actualmente vigente. Al mismo tiempo, durante 2026 el Poder Ejecutivo impulsó un proyecto denominado “Inviolabilidad de la propiedad privada”, que propone modificar sustancialmente el régimen de tierras rurales y limitar las restricciones principalmente respecto de entidades gubernamentales extranjeras. El proyecto obtuvo media sanción en el Senado y pasó a la Cámara de Diputados.
Este proceso revela algo políticamente significativo: la discusión sobre la tierra no está cerrada en Argentina.
Por el contrario, expresa dos concepciones diferentes del Estado.
Una considera que la seguridad jurídica y la protección de la propiedad son condiciones fundamentales para atraer inversión, generar capital y desarrollar la economía.
La otra sostiene que determinados recursos territoriales deben permanecer sujetos a mecanismos específicos de protección porque su valor estratégico no puede reducirse al precio de mercado.
Ambas posiciones contienen una preocupación legítima.
La cuestión política consiste en determinar cuál es el equilibrio institucional adecuado.
7. Propiedad y función social
Existe una alternativa conceptual frente a la falsa dicotomía entre propiedad privada absoluta y propiedad estatal.
Es la idea de función social de la propiedad.
Desde esta perspectiva, la propiedad privada continúa siendo reconocida y protegida, pero su ejercicio no puede desvincularse completamente de las consecuencias sociales que produce.
Polanyi (1944/2001) mostró que la transformación de la tierra en una mercancía sometida exclusivamente a mecanismos de mercado genera tensiones profundas, porque la tierra no es un producto creado para el mercado: es una condición de la vida social.
La tierra cumple simultáneamente funciones económicas, ambientales, sociales, culturales y territoriales.
Por eso una política pública sobre la tierra puede preguntarse:
¿Es productiva?
¿Qué recursos contiene?
¿Cuál es su impacto ambiental?
¿Dónde está localizada?
¿Afecta una zona fronteriza?
¿Cuál es su función alimentaria?
¿Qué grado de concentración existe?
¿Quién controla su explotación?
¿Qué efectos tendrá sobre las generaciones futuras?
Estas preguntas no eliminan el derecho de propiedad, lo hacen políticamente responsable.
8. ¿Debe estar el Estado por encima del propietario?
La pregunta inicial puede ahora responderse con mayor precisión.
No se trata de que el Estado esté “por encima” del propietario en todos los aspectos.
El Estado está limitado por la Constitución y por las leyes. El propietario posee derechos que el poder público debe respetar.
Pero tampoco puede sostenerse que el propietario esté por encima del Estado.
El propietario no puede invocar su derecho individual para desconocer las normas generales que regulan el territorio, el ambiente, los recursos naturales, la seguridad o los derechos de terceros.
La relación adecuada es otra:
el propietario ejerce un derecho constitucional dentro de un territorio sometido a la soberanía del Estado y dentro de un orden jurídico que establece límites, obligaciones y responsabilidades.
La propiedad es, entonces, un derecho.
La soberanía es una condición política del orden colectivo.
No son derechos equivalentes.
9. El verdadero desafío: construir soberanía sin negar la propiedad
Un Estado que nacionalizara toda la tierra eliminaría una parte sustancial del sistema de propiedad privada.
Pero un Estado que renunciara completamente a regular la tierra y los recursos estratégicos también estaría renunciando a una parte importante de su capacidad soberana.
Entre ambos extremos existe una enorme zona de posibilidades institucionales.
Un Estado soberano puede:
garantizar la propiedad privada;
proteger las inversiones;
promover mercados competitivos;
recibir capital extranjero;
otorgar concesiones para la explotación de recursos;
establecer impuestos y regalías;
imponer normas ambientales;
proteger áreas estratégicas;
establecer límites a determinadas formas de concentración;
preservar recursos para las generaciones futuras;
y exigir que la explotación de recursos naturales contribuya al desarrollo nacional.
La cuestión no es Estado versus mercado.
Es qué reglas debe establecer el Estado para que el mercado funcione sin comprometer las bases materiales de la comunidad política.
10. La soberanía del siglo XXI
La concepción clásica de soberanía estaba estrechamente asociada al control militar del territorio.
En el siglo XXI, esa definición resulta insuficiente.
Un Estado puede mantener intactas sus fronteras y, sin embargo, perder grados significativos de autonomía si no controla determinados recursos estratégicos.
La soberanía contemporánea incluye, entre otras dimensiones:
soberanía territorial,
soberanía energética,
soberanía alimentaria,
soberanía hídrica,
soberanía tecnológica,
soberanía ambiental,
soberanía financiera y
capacidad de decisión política.
Esto no significa autarquía.
Ninguna nación moderna puede producir absolutamente todo lo que consume ni aislarse del sistema económico internacional.
La soberanía contemporánea consiste más bien en conservar capacidad de decisión.
Un país puede recibir inversiones extranjeras y continuar siendo soberano.
Pero si carece de instrumentos para decidir qué recursos explotar, cómo explotarlos, durante cuánto tiempo, bajo qué condiciones ambientales y cómo se distribuyen los beneficios, su autonomía puede reducirse considerablemente.
Por eso la discusión sobre la propiedad de la tierra es, en última instancia, una discusión sobre poder.
Conclusión: la tierra no es solamente de alguien
La pregunta “¿de quién es la tierra?” posee una respuesta jurídica.
Pero la pregunta “¿para qué existe la tierra dentro de una comunidad política?” posee una respuesta política.
En Argentina, la Constitución protege la propiedad privada, pero simultáneamente reconoce el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales y establece obligaciones públicas respecto de la utilización racional de esos recursos y la protección ambiental.
Por ello, ni el Estado puede convertirse en propietario absoluto de la sociedad ni el propietario privado puede convertirse en soberano particular.
El desafío democrático consiste en construir un sistema donde la propiedad privada sea segura, pero donde el interés colectivo conserve capacidad de decisión sobre aquellos bienes cuya importancia excede al individuo.
La tierra puede tener propietario.
Los recursos pueden tener diferentes regímenes jurídicos.
Las empresas pueden ser nacionales o extranjeras.
El capital puede circular.
Pero el territorio continúa siendo el espacio material sobre el cual una comunidad política construye su presente y condiciona su futuro.
De allí una conclusión fundamental:
La soberanía no consiste en que el Estado sea dueño de todo. Consiste en que una sociedad conserve la capacidad de decidir democráticamente sobre aquello que resulta indispensable para su existencia y su futuro.
El debate argentino sobre la tierra, el agua, los minerales, los hidrocarburos y los alimentos debería comenzar precisamente allí.
No preguntando solamente quién posee, sino también quién decide, para quién, bajo qué reglas y con qué consecuencias para las generaciones futuras.
Porque una nación puede tener propietarios.
Pero una nación necesita, además, conservar la capacidad política de decidir sobre su territorio.
Referencias
Código Civil y Comercial de la Nación. Ley 26.994. (2015). Boletín Oficial de la República Argentina.
Constitución de la Nación Argentina. (1994). Ley 24.430. Boletín Oficial de la República Argentina.
Decreto 70/2023. Bases para la reconstrucción de la economía argentina. (2023). Boletín Oficial de la República Argentina.
Ley 26.737. Régimen de protección al dominio nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de las tierras rurales. (2011). Boletín Oficial de la República Argentina.
Locke, J. (2006). Segundo tratado sobre el gobierno civil (C. Mellizo, Trad.). Tecnos. (Trabajo original publicado en 1689).
Polanyi, K. (2001). La gran transformación: Los orígenes políticos y económicos de nuestro tiempo. Fondo de Cultura Económica. (Trabajo original publicado en 1944).
Weber, M. (2009). La política como vocación. Alianza Editorial. (Trabajo original publicado en 1919).
